第三节 复杂信息

中国有句老话叫"山高皇帝远"，常用来形容本地执政者恣意妄为、肆无忌惮，因为朝廷不知情，也懦弱不了。可见信息不对称对权力的影响，行之有效的管理，必须要求掌握关键信息。然而信息复杂多变，收集和分析信息需要投入大量资源，代价不小，所以信息优势的一方，或者说更更低价获取信息的一方，自然就有决策优势。

信息与权力

我国政府各层级之间的职能安排同构，原则上，上级领导下级，上级对下级的各项工作都有最终的审批权和决策权。可以推翻下级的决定。但上级不可能覆盖和掌握所有信息，所以很多事务要实际上由下级去处理，即使上级想干预，前提也不是充分了解实际信息。倘若上级确系了解情况，也不一定会给出不同的决策。上级权威的来源基本上有两个原则：第一，如果下级在信息和方案的决策方面是令人信服的，上级多半会放手的；第二，如果上级在信息和主导能力上有明显优势，下级也很愿意配合。实务中，一方面，下级需要具体了解和处理好当地实际事务，并将关键信息及时向上级汇报，以便获取支持和指导；另一方面，上级需要甄别各种信息，有时候从第三方或非正式渠道获取信息反而更有利。在这种格局下，信息的质量和传递方式决定了很多事务的处理效率。

所以国企改革为例。一家国有企业由一级政府来监管还是交由一级管理来处置，还是市场化经营，是政府要抓住的关键问题。在国资国有改革实践中，不同层级的政府对企业运营的信息掌握也不尽相同。上级政府有时并不了解基层的细节运营情况，交由更近的层级来管可能效果更好。这也体现了信息和决策权力的匹配原则。

实务权威来自信息优势——这一逻辑也适用于单位内部。在单位领导形式不明确或其基调不明确的时候，工作生活间的矛盾会更加突出，即使有更多的权威可以来担责决策。内部的信息传递如何影响具体的管理效果，是管理学研究的一个重要的课题。要不要改制时代的重组，清关失败败（网络流行语），即使有权的官员如何自己出来面对？又或者，我如果如何，即使弄了报告，部署好了，既怎样的结论呢？假如有更多的信息渠道来管理，那么整个机制是否更好呢？来当做一件事。当报道人敢于信息传递中的困境会导致决策的失误。

信息复杂性和权力分配不是简单对立的，是存在内嵌性的。不是中国特殊。在各国政府中，资深技术专家都是信息优势方，在通多事项上比较紧密地跟随着领导和专家来制定方针，比如英国的内阁部门下长官和顾问通信息沟通，长期工作的多年的高级事务次官（permanent secretary）在实务信息上，掌握自己能力中的方面性的信息能力。英国经典政治讽刺剧《是，大臣》（Yes, Minister）就讽刺了这种现象。入口密度、地理因素等，可以可视化地图显示，但需要公共服务现模型经济的前置，也要获取信息以快捷高效来评估。

信息获取与隐瞒

获取和传递信息需要花费大量时间精力，上级要不断向下传递，下级要不断向上传递，平级要不断沟通。所以体制的工作的一大特点就是"文山会海"，为了信息整体的有效传导，文件和会议也成了"权力"的载体之一，而一套复杂的文件和会议制度就成了运作中不可缺少的部分。

我国政府上下级之间与部门之间的事务，大都没有明确的法律划分，主要依赖内部规章制度。包括的类的文件。为了减少信息在传导中失真和耗散，确保信息传达完成，文件实现有严格的制度规范，格式有严格的要求，有些还需要保密，还有些档案需要永久保存。我国政府的2012年原来颁布了"公文处理条例"，公文写作专业性很强，政府公文的不断规范化，也是信息传递效率提升的一个体现。^(26)

关于关键信息是否能准确出来和反馈到位。就以大家很关注的GDP数据为例。对地方政府来说，GDP锦标赛是重要的政治竞争指标，而如何统计GDP数据则事关信息的准确性。比如2014年中央提出的增长目标是7.5%，但有的省份宣布的目标高于7.5%，有的省在GDP增速目标中设置了"指标弹性区间"。^(25)排位越靠前九成的目标即高于平均，平均值加10.6%。^(26)辉光但是的层面和隔级要分层级。地方官员的利益争取可以有主动地加码的空间，达不到目标而被指责会被如何？2017—2018年再度出现，不少省份（如辽宁、广东、天津）相继揭出过GDP数据"挤水分"，需要重新调整数据。

因为权力可能被用来和信息相互掩护，所以上级的权威有时候也存在失效的情形。政策是否到达了首要重点会存在一些"阻碍层"。信息层面来说，层级化机制在其本质上是政策的长链条逐步传导，并非有效的地方可以直接跟上面进行信息交换。中间过渡的层级会对信息进行二次加工，也可能造成一些信息的遗漏或偏差。

正因为信息复杂多变，模糊不清的权力太大，而政府的繁多事权又没有清楚的法律化标准，所以体制内的实际权力和责任都高度个人化。我们打个比方来说明信息和模糊权力之间人之间的关系。大学老师考核学生一般有两种方式：考试或写论文。若考卷都是标准化的选择题，那老师虽有出题的权力，但不能决定最后得分。但若考卷都是主观题，老师给分的自由度和权力就大一些。若是研究生毕业论文，不存在严格的客观判断标准，导师手中的权力就更大了，所以研究生称导师为"老板"，而不会称其他授课教师为"老板"。

如果一件事的方方面面都非常清楚，有客观评价的标准，那权力分配就非常简单：参与各方立个约，权责利都协商清楚，照办即可。就像选择题的答题卡一样，机器批阅，没有模糊空间，学生考100分就是100分，老师即使不喜欢也没有办法。但大多数事情都不可能如此简单清楚，千头万绪的政府工作尤其如此：一件事该不该做？要做到什么程度？怎么样算做得好？做好了算谁的功劳？做砸了由谁负责？这些问题往往没有清楚的标准。一旦说不清楚，谁说了算？所谓权力，实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题。^(29)如果这种说不清的情况很多，权力就一定会向个人集中，这也是各地区、各部门"一把手负责制"的根源之一，这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。

因为信息复杂，不可信的信息比比皆是，而权力和责任又高度个人化，所以体制内的规章制度无法完全取代个人信任。上级在提拔下级时，除考虑工作能力外，关键岗位上都要尽量安排信得过的人。